Miért nem működik a politikai varázslat a költségvetésben?

A Költségvetési Tanács volt elnökének a szakmai elemzése pontokba szedve erről szól: 

1. A politika felülírja a szakmát: A mindenkori kormányzat hajlamos figyelmen kívül hagyni a realitásokat és a szakmai megalapozottságot, és politikai célokból (például a pozíció megtartásáért) teljesíthetetlen elvárásokat és számokat diktál a költségvetésbe.
2. A büdzsé politikai dokumentum: Az éves költségvetések nem pusztán pénzügyi tervek, hanem a kormányzati ígéretek, társadalmi várakozások és kompromisszumok rövid távú, politikai vetületei.
3. Közepes fejlettségi csapda: A magyar gazdaság az elmúlt évtizedekben nem tudott kitörni a közepes fejlettségből; a nagyléptékű autó- és akkumulátoripari beruházások sem hoztak tartós szerkezeti áttörést.
4. Teljesítmény nélküli támogatások: A hazai kis- és középvállalkozások alacsony hatékonyságát konzerválták a valós teljesítményelvárások nélkül, politikai és szociális okokból osztogatott költségvetési források.
5. Eladósodás és hitelvesztés: Amikor a külső környezet romlott (pandémia, válságok, uniós pénzek elmaradása), a kormányzat a forráshiányt eladósodásból pótolta, a vágyvezérelt makrogazdasági pályák erőltetése pedig a költségvetés hitelvesztéséhez vezetett.
6. Túlzott elvárások az új kormányzattal szemben: A kormányváltás utáni társadalmi eufória és az uniós források várható hatása túlzó; az uniós pénzek a költségvetés kiadási főösszegének mindössze 1 százalékát teszik ki, miközben a forint túlzott erősödése és a forráshiányos társadalmi adósságok törlesztése komoly csapdákat rejt.

Amikor a Növekedés.hu arra kért, hogy írjam le gondolataimat az aktuális költségvetés készítésének feltételeiről, megalapozottságáról és mozgásteréről, óhatatlanul egy régi, örökre megmaradt emlékem jutott eszembe fiatal éveimből. Bocsásson meg az olvasó, hogy gondolataim indításaként előveszem. 

A rendszerváltozás előtti időszakban az Országos Tervhivatal arra kapott a Minisztertanács elnökétől megbízást, hogy a költségvetési forráselosztás megalapozása részeként készítsen előterjesztést a lakásépítések finanszírozására fordítható forrásokról. A jelentésnek tartalmaznia kellett az építési munkákhatékonyságával kapcsolatos ellenőrzési tapasztalatokat is. Utóbbi munka vezetőjeként így lettem jómagam a feladat részvevője.

Az általunk készített, a gazdaság lehetőségeit, ágazati kapcsolatait és a siralmas építés-hatékonysági tapasztalatokat tartalmazó dokumentumot végül nagyfőnökeink a Minisztertanács elé terjesztették. A szakmai dokumentum készítőiként még hallgatóként sem kaptunk meghívást az ülésre. Az előterjesztést azonban azzal, hogy a határozat kiadni tervezett formáját készítsük el, visszaküldték.

Amikor visszakerült az anyag a készítéséért felelős osztályvezetőhöz, telefonált, hogy menjek át a Tervhivatalba és segítsek a szövegezésben. Átloholtam, hogy aztán néhány perccel később mind jobban megnyúló arccal olvassam a gondosan elkészített, sok ember munkájának összefoglalásaként készült dokumentumban a ceruzával belevésett kiegészítéseket: az általunk előterjesztettekhez képest teljesíthetetlenül megemelt lakásszámokat és elkölteni tervezett forintokat.

Kollégámmal egy darabig méregettük a papíron lévő, valóságtól elrugaszkodott előirányzatokat, aztán tekintetünk a kolléga asztalán díszelgő vadonatúj „elefánt-radírra” kúszott. Szó nélkül, egyszerre mozdultunk és tüntettük el a ráírt szavakat, számokat. Egy pillanatra nagy elégedettséget éreztünk. Nem telt el azonban sok idő, amikor önön lázadó csinovnyik-bátorságunktól megrettenve, vizslatni kezdtük a korrekciók ceruzavájta, hűlt helyét. Aztán az ablak üvegére rakva a papírt, remegő kézzel próbálva azokat a papír mélyedéseibe visszaírni. Aligha sikerült, de így is átment a főnökségen. Az így készült határozatban foglaltakról aztán csak a valóság mondott szigorú ítéletetértékelést. 

Hosszúra nyúlt hivatali pályámon a fenti személyes epizód is hozzájárult, hogy tudomásul vettem: a kormányzás bár a szakmai, megvalósíthatósági észrevételeket meghallgatja, de más összefüggésekben, "más síkon” gondolkodik.

Az erre való hajlandóság változó mértékű. Pedig a szakmai egyeztetések nyomán megszületett döntések jobb eredményeket hozhatnak. A korábbi éveken túllépni akaró kormányváltozások utáni időszakokban, mint történik most is, nagyobb erre a késztetés, furcsa módon pedig, amikor baj van, akkor kisebb.

A kormányzat meggondolásai, gazdaság- és társadalompolitikai céljai, lakossági várakozásai, ígéretei, reményei és örökölt adottságai, valamint a változó feltételek sokszögében mozognak és keresnek valamilyen, kompromisszumos, érték- és érdekrendjébe még befogadható megoldást. A mindenkori éves költségvetések pedig ennek a törekvésnek az rövid távúéves tükörképei. Alapvetően pénzügyi mutatókban kifejezett, társadalmi-gazdasági várakozásra adott válaszokat tartalmazó, politikai dokumentumok.

Nyilvánvaló, hogy a költségvetés forrásellátottságát alapvetően a honi gazdaság saját potenciális teljesítőképessége, a gazdaságpolitika tartós minősége és valóságérzékenysége határozza meg, ahol még a kiváló teljesítmény is csak több év következetes munkájával hozhat eredményeket.

A rendszerváltozás utáni évek sorára visszatekintve a magyar gazdaság nem volt képes előre lépni. Megmaradt a közepes fejlettség adta lehetőségek fogságában, amin a nagyléptékű, jelentős költségvetési forrásokból támogatott külföldi autó- és kapcsolódó akkumulátortechnikai és más ipari beruházások sem változtattak.

A hazai munkaerő kétharmadánál is többet foglalkoztató közepes- és kisvállalkozások alacsony hatékonyságát – mint erről az elmúlt években számos alkalommal magam is írtam – konzerválta a társadalmi, foglalkoztatási és nem utolsósorban rövid távú politikai érdekek vezérelte, költségvetési forrásokból, valós teljesítmény elvárások nélkül adott, vagy annak elmaradását toleráló támogatások sora.

A mezőgazdaság teljesítménye folyamatosan zsugorodott. A (köz)szolgáltatások világa pedig maradt ott, ahol volt, ami a társadalmi működés hatékonyságát is előnytelenül befolyásolta. A magyar gazdaság saját (potenciális) teljesítményének növekménye megrekedt valahol a két százalék körüli szinten. Amihez aztán „jobb években” a külső környezet támogató mivolta, „rosszabb” években visszahúzó hatása plusz vagy mínusz hozzátett-levont két három százalékot. Előbbi, az alacsony nyersanyag- és energiaárak, nemkülönben az uniós forrásbeáramlás következménye volt a 2013 – 2019 között megélt igen jelentős növekedés, ami a kedvezőbb költségvetési pozíciókban is kifejezésre jutott.

A rosszabb években pedig a pandémia, a rendkívüli gazdasági és társadalmi terheivel, majd a jelentősen visszaeső uniós forrásbeáramlás, továbbá a háborús és világgazdasági válságok emésztették alig érzékelhetővé a meglévő szerény potenciális növekedési képességet. Mivel a regnáló kormányzat pozícióban akart maradni, a forrásoldal lyukait és valójában forrás nélküli juttatásait, kedvezményeit eladósodásból pótolta.

Olyan kommunikációt folytatott, ami sokakkal elhitette, hogy az elosztáspolitika mozgástere nagyobb. Csak döntés kérdése hova mennyi jut. Így folyamatosan emelkedett az államadósság és egyre nagyobb költségvetési teherré vált a növekvő hiány – a felvett hitelek, kibocsátott államkötvények – adósságszolgálatának finanszírozása. Mindez nemcsak az uniós előírások miatt, hanem az ország műkődőképességének finanszírozása okán is mindinkább a fenntarthatóságot érintő kérdéssé vált.

Hozzá kell tenni, hogy az utóbbi években a makrogazdasági alappálya vágyvezérelte alakulásával kapcsolatos kormányzati – és nem csak kormányzati – várakozásai hozzájárultak a költségvetés hitelvesztéséhez. 

A kormányzás felelősségének radikális átalakulásához kapcsolódó változások mindig hoznak olyan bizalmi, emocionális várakozásokat, amelyek rövid távon hajtóerőt jelentenek. Érdemes azonban e mellett valós gazdasági, költségvetési forráshatásaikra is figyelni, s gondolkodni azon, hogy e „hátszél” erejét is felhasználva saját, potenciális teljesítményünket miként növelhetjük meg. 

Ma igen nagy a társadalom várakozása a kormányváltás nyomán várhatóan beérkező uniós források költségvetésre gyakorolt kedvező hatását illetően, miközben ezek nagyságrendje a büdzsé kiadási főösszegének valójában fél vagy legfeljebb egy százalékát teszi ki még akkor is, ha beérkezésük a terveknek megfelelően alakul.

E mellett jó részük előre lekötött a korábban piaci hitelekből finanszírozott programokban. Érdemes némileg szkeptikusnak lenni a forint bizalomnövekedés vitte erősödésével kapcsolatban is. A külső- és belső exportban érdekelt ipari, mezőgazdasági, turisztikai, vagy orvosi vállalkozásoknak a túlerősödő forint veszteséget okoz, ezáltal költségvetési befizetéseik is csökkennek, s folytathatnám tovább a kedvezőtlen hatásokat.

Nem lesz könnyű az sem, hogy az elmúlt évek társadalmi adósságokat, súlyos elmaradásokat törleszteni igyekvő, a költségvetés kiadási oldalán azonban valójában forrás nélkül megjelenő tételeket az új költségvetés a társadalmi várakozásokat nem csorbítva hosszabb távon is finanszírozza, vagy méltányosan fokozatosan átalakítsa.

Hozzá teszem, hogy noha a költségvetéshez ma már kapcsolódik egy funkcionális – ágazati ráfordításokat tartalmazó – tájékoztató dokumentum, a költségvetést azonban úgynevezett fejezetrendben (minisztériumokat és más főhatóságokat tartalmazó költségvetési fejezetek szerint, azokon belül közgazdasági osztályozást – így a béreket, fejlesztési, dologi kiadásokat – tartalmazó címek és alcímek rendjében) hagyja jóvá az Országgyűlés. azonban igazgatási szemléletben, úgynevezett költségvetési fejezetek címek és alcímek rendjében készül, Az eredmények és gondok ugyanakkor pedig az egyes szakmai területek, az ágazatok, így az egészségügy, oktatás, közlekedés egészének működésében jelennek meg. Érdemes lenne erre a különbségre is gondolni, amikor a költségvetés modernizációs kérdései kerülnek majd napirendre.

Mindezeket a kormányzat által is jól ismert nehézségeket, feladatokat említve, úgy vélem az uniós együttműködés kiegyensúlyozottá válásával idén a költségvetési makropálya alapszámai közé tartozó gazdasági növekedés két százalék körül alakulhat.

Jövőre pedig, ha a világgazdaság feszültségei nem növekednek tovább, a GDP-növekmény három százalék feletti lehet. Ezzel és a költségvetés különböző területein végrehajtott kormányzati lépésekkel még változatlan szerkezetben is mérséklődhetnek az elosztáspolitika feszültségei, valamivel csökkenthető lesz a GDP-arányosz államadósság és az idén még igen magasra emelkedő hiány. Így vagy úgy, ki hogyan éli meg, történelmi időket élünk. A kormányzati változások nyomán most „hátszelünk” van, jó lenne, ha arra használnánk ki, hogy gazdasági teljesítményünket végre közelebb hozzuk versenytársainkéhoz.

A szerző a Költségvetési Tanács volt elnöke, a Növekedés.hu külső szakértője.