Egy évtizeddel ezelőtt hirdette meg a kormány a Nemzetgazdasági Minisztériumban kidolgozott Széll Kálmán Terv strukturális reformprogramot, amely a kiutat jelentette a megelőző tíz év sorozatos gazdaságpolitikai hibái okozta csapdahelyzetből. Elérte, ami addig lehetetlennek tűnt: úgy hozta rendbe a költségvetést és állította csökkenő pályára az államadósságot, hogy közben nem ártott a növekedésnek, sőt megteremtette egy tartósan prosperáló időszak alapjait.
A múlt évtized első éveiben eszközölt strukturális reformok sikerének kulcsa az volt, hogy bátor lépésekkel (pl. a magas adókulcsokat megszűntető egykulcsos személyi jövedelemadó bevezetése) már az időszak elején elkezdte a munkahelyteremtést és korábban elképzelhetetlen eszközökkel (mint a válságadók bevezetése vagy a nyugdíjreform) létrehozta a gazdaságpolitikai mozgásteret, amire szükség volt a költségvetési hiány 3 százalék alá hozásához addig, amíg a strukturális reformok első gyümölcsei be nem értek.
Közel egy évtizedet felölelő látványos felzárkózás után elmondhatjuk: az elért stabilitás és gazdasági erő tette lehetővé, hogy hazánk kellően felvértezve nézzen szembe a koronavírus válság gazdasági hatásaival.
Nem kérdés, hogy az elért eredmények egy részét – remélhetően csak átmenetileg – erodálja a globális koronavírus válság.
Azonban a Széll Kálmán Terv eredményei egyértelműen megerősítik, hogy a megfelelő időben meghozott strukturális reformok jelentik a fenntartható fejlődés zálogát, így a jelen kihívások kezeléséhez is megfelelő példát nyújthatnak. Visszatekintve tíz évvel ezelőttre, hálás vagyok, hogy kiváló kollégáimmal együtt részt vehettem a Széll Kálmán Terv kidolgozásában.
1. Egy évtized alatt hosszú utat tett meg a magyar gazdaság, hogy újra éllovassá váljon
… tisztán pénzügyi rendszabályokkal állami pénzügyeink megjavítását nem lehet eszközölni. Közéletünk minden ágazatára kiható gyökeres intézkedésekre, közgazdasági, az ország anyagi erejének fejlesztésére irányzott rendszabályokra is feltétlenül szükség van.
ekképp fogalmazott Széll Kálmán, a dualizmus korának egyik legjelentősebb hatású magyar szakpolitikusa az 1876. évi államköltségvetés tervezetének ismertetésekor, aki pénzügyminiszterként úgy konszolidálta az akkori költségvetést, hogy egyúttal egy prosperáló időszak alapjait is megteremtette.
2010-ben ehhez hasonló kihívásokkal szembesült Magyarország, amikor is a hivatalba lépő új kormánynak egyszerre kellett a megelőző évek hibás gazdaságpolitikájából eredő külső-belső egyensúlytalanságokat és a világgazdasági válság hatásait kezelni, valamint elindítania egy olyan újjáépítési időszakot, amely a makropénzügyi egyensúly helyreállítása mellett fenntartható növekedést és felzárkózást eredményez.
A 2008-2009-es világgazdasági válság a közép-kelet-európai régióban az egyik legsúlyosabban Magyarországot érintette, miután hazánk gazdasága már a megelőző években is jelentős makropénzügyi egyensúlytalanságokkal küzdött, és a válság kezelését kezdetben célzó megszorítások nem vezettek és nem is vezethettek eredményre.
Már a válság előtt is csak időszakosan sikerült a gazdasági növekedést a régiós szinten tartani, és akkor is csak eladósodásból, a potenciális növekedés pedig folyamatosan erodálódott, miközben egyre nagyobb egyensúlytalanságok alakultak ki, az államadósságtól kezdve, a fizetési mérleg hiányán át egészen a pénzügyi szektorig.
A felzárkózási lehetőségek elillanása nemcsak egyszeri veszteségeket okozott a hazai gazdaságban és társadalomban, hanem a jövőképet is tartósan negatívan befolyásolta. Mindeközben a nemzetközi hitelezők – akik felé a magas devizaadósság egyre inkább kiszolgáltatottá tette a költségvetést – újabb és újabb megszorításokat vártak volna el.
A magyar gazdaság azonban többre volt hivatott, ehhez pedig szerkezeti átalakítások sorára volt szükség.
2. A Széll Kálmán Terv strukturális reformok sorával növekedésbarát módon konszolidálta a magyar költségvetést
A gazdaságpolitikai döntéshozók 2010-ben felismerték a megelőző évtizedek felzárkózási kudarcai mögött húzódó okokat.
Belátták, hogy az akkor még általános gazdaságpolitikai recept, amely megszorításokkal próbálta volna rendbe tenni a költségvetést, nem vezethet sikerre egy recesszióban lévő gazdaságban.
A gazdasági reformok magját csakis a foglalkoztatottak számának növelése jelenthette, hiszen ez teremthette meg a költségvetés bevételi oldalának a stabilitását.
De nemcsak a válság során elveszett munkahelyeket kellett pótolni, hanem azt az 1 millió munkahelyet is, amely már a rendszerváltás óta hiányzott a magyar gazdaságból.
Ezt a cél tartotta szem előtt a költségvetés strukturális átalakítása, beleértve az átfogó adóreformot is. Mindeközben megkezdődött egy olyan új növekedési modell kiépítése, ami eladósodás helyett hazánk saját belső erőforrásaira épít.
2010-re az államadósság 80 százalék fölé emelkedett és mind a külső adósság, mind a devizaadósság szintje régiós szinten kirívó volt. A magyar gazdaság minden egyes szektora súlyos adósságcsapdába került, ezért a pénzügyi összeomlás elkerülése végett gyors és döntő intézkedésekre volt szükség, ezért is vált a Széll Kálmán Terv központi céljává az adósságveszély elhárítása és a külső sérülékenység csökkentése.
Az adósságszolgálat növekvő terhei már sokak mindennapi megélhetését veszélyeztették, miközben elvették a teret a jövőt szolgáló befektetésektől.
A Terv egészét átívelően jelent meg az a felismerés, hogy az adósságból finanszírozott növekedés nem tartható fenn, ezért az egyensúly helyreállítása mellett a belső erőforrások és növekedési motorok megerősítésére van szükség, párhuzamosan a külső függőség leépítésével.
A Széll Kálmán Terv tíz központi strukturális terület átalakítására vállalkozott, elsősorban olyan reformok elindításával, amelyek a fenntartható működés elérését, és mindehhez kapcsolódóan az adósságok felhalmozásának megállítását és visszaszorítását célozták.
Elengedhetetlenül szükség volt az egyensúlyi pozíciók helyreállítására, enélkül ugyanis a gazdaság dinamizálását célzó intézkedések sem vezethettek tartós eredményre.
A Széll Kálmán Terv intézkedések széles körével kedvezően befolyásolta mind az állam, mind a vállalatok, mind pedig a családok pozícióját. A Széll Kálmán Tervet az emelte ki az egyéb fejlesztési programok sorából, hogy nemcsak intézkedéseket ajánlott, hanem az egyes intézkedések meghozatalához időpontot is társított, akár több évre előretekintve.
A világos, konkrét, céltudatos intézkedések jelentősen javították mind a hazai szereplők kilátásait, mind hazánk nemzetközi megítélését.
A Széll Kálmán Tervbe foglalt strukturális területek és a megcélzott főbb intézkedések
Forrás: Saját szerkesztés a Széll Kálmán Terv – Összefogás az adósság ellen c. dokumentum alapján
A Széll Kálmán Terv jelentősége jóval több, mint reformintézkedések gyűjteménye, hiszen az akkori gazdaságpolitikai döntéshozók nem kevesebbre vállalkoztak, mint hogy széles körben kezeljék azokat a strukturális hiányosságokat, korlátokat, amelyek mindaddig gátat szabtak Magyarország fejlődésének. Felismerték, hogy nincs mód a reformok halasztására, azokat minél hamarabb végre kell hajtani, élve a reformok egymást erősítő és tovagyűrűző pozitív hatásainak kiaknázásával is.
Ez volt az egyetlen lehetőség a strukturális reformok paradoxonának feloldására.
A gazdaságtörténeti tapasztalatok alapján ugyanis a reformok iránti elkötelezettség ellenére azok végrehajtása általában csak részlegesen szokott sor kerülni, ugyanis rövid távon nagyobb lehet az intézkedések költsége, és csak közép- és hosszútávon kerülnének túlsúlyba a pozitív hatások.
A megelőző évek elhibázott kiigazításai kísérleteivel szemben a Széll Kálmán Terv 2010-től strukturális reformok olyan kritikus tömegét indította el, amelyek lehetővé tettek egy növekedésbarát költségvetési konszolidációt, tehát egyszerre teremtettek egyensúlyt és indították be a növekedést.
Ennek köszönhető, hogy a reformprogram nemcsak a magyar gazdaság pozíciójának hosszú távú javulásához járult hozzá, hanem már rövid távon is kedvező fiskális eredményeket hozott.
3. A magyar gazdaságtörténet kivételes felzárkózását a Széll Kálmán Terv alapozta meg
A 2011 márciusában meghirdetett Széll Kálmán Terv fontos jellemzője volt, hogy „orrnehéz” reformokat írt elő: az intézkedések javát már abban az évben végre kellett hajtani, nem lehetett a nehéz lépéseket elodázni.
A 2010-es évek 50 legfontosabb gazdasági reformjából 43 megvalósult vagy megkezdődött 2013 végéig.
Ez egyben közvetítette a gazdaságpolitikai döntéshozók elkötelezettségét a reformok mellett, ami pozitív visszacsatolások sorát eredményezte.
Érdemes megjegyezni, hogy a konkrét intézkedések mellett olyan átfogó célkitűzések is megjelentek a tervben, amelyek a következő évek gazdaságpolitikai döntéseinek horgonyaként szolgáltak, mint például
a foglalkoztatottság és a családpolitika megerősítésének fontossága, a vállalati adóterhek mérséklésére való törekvés, illetve az állami működés hatékony átszervezésének szükségessége.
A Széll Kálmán Terv már rövid távon is elősegítette a költségvetés növekedésbarát konszolidációját, miután megfelelő arányban tartalmazott kiadás- és bevétel oldali intézkedéseket.
Eképpen a Széll Kálmán Terv intézkedései már 2012-re a GDP 1,5 százalékát meghaladó egyenlegjavítást vetítettek előre, ami lehetővé tette, hogy már 2012-ben a maastrichti kritérium, azaz 3 százalék alá csökkenjen a költségvetés hiánya.
A munkavállalás ösztönzése mellett a költségvetés egyenlegét ugyancsak érdemben javította az ágazati különadók bevezetése, valamint a nyugdíjrendszer átalakítása.
A Széll Kálmán Terv egyik fő célja az államadósság elleni harc volt, a költségvetés fenntartható kiegyensúlyozásával és az államadósság későbbi újratermelődésének megakadályozásával. A Széll Kálmán Terv kritikusai gyakran emlegetik, hogy a számszerű célok nem teljesültek. Az akkor ismert adatok és világgazdasági kilátások alapján a Széll Kálmán Terv a javasolt reformok végrehajtása mellett az államadósságráta jelentős csökkenését vetítette előre már 2014-re.
Ugyanakkor az eurozóna válságának mélyülésével kedvezőtlenebbé váló külső környezet és az egyes reformok időigényessége okán a 70 százalék körüli adósságráta végül néhány évvel később teljesült.
Ezzel együtt vitathatatlan, hogy a magyar gazdaság kivételes eredményt el. 2011 és 2019 között Magyarország az EU-ban Málta mellett egyedüliként volt képes minden évben csökkenteni a GDP-arányos államadósságát, miközben annak devizális és külső befektetőknek történő kitettségén is nagymértékben javított.
Az államadósságon belül a devizaadósság aránya ez idő alatt 50 százalékról 20 százalékra mérséklődött, a külföldi kézben lévő államadósság aránya pedig 66 százalék körüli értékről 40 százalék alá.
A GDP arányos államadósság éves alakulása
Megjegyzés: V3-ak: Csehország, Lengyelország, Szlovákia Forrás: Eurostat
A Széll Kálmán Tervben kijelölt reformpálya egy évvel később a Széll Kálmán Terv 2.0-val került megerősítésre, további strukturális egyensúlyjavító intézkedésekkel.
E Tervben többek között a munkát terhelő adók csökkentését a fogyasztási adóbevételekkel ellentételező adóreform további lépései kerültek kijelölésre, hosszú távon stabilizálva ezzel a költségvetés bevételi oldalát.
Az időszak adórendszeri intézkedései közül kiemelendő az egykulcsos személyi jövedelemadó rendszerének a fokozatos bevezetése, és a célzott kedvezményekkel történő kiegészítése is. Az adóreform megalapozása mellett az adóbeszedés hatékonysága is fokozatosan – és európai uniós összevetésben is kimagasló mértékben – javult, elsősorban az online pénztárgépek bevezetésének köszönhetően.
A Széll Kálmán Terv 2.0 strukturális reformintézkedései azáltal, hogy tartósan megerősítették hazánk fiskális pozícióját, egyúttal elősegítették az európai uniós túlzott deficit eljárás alól való kikerülést is.
Ez 2013-ban 9 év után azért is volt jelentős eredmény, mert az eljárás fennmaradása esetén valós volt a veszélye annak, hogy Magyarországtól megvonják az európai uniós fejlesztési támogatásokat.
A költségvetési fordulatnak köszönhetően az államháztartási hiány 2012 és 2019 között jóval a 3 százalékos maastrichti célszint alatt alakult.
A Széll Kálmán Tervekben meghozott intézkedések pozitív hatásainak kibontakozását támogatta a 2013-tól megvalósuló monetáris politikai fordulat. Az összhangban működő monetáris és fiskális politika erősítette meg azt a gazdasági növekedést és stabilitást, amelynek köszönhetően a COVID-19 járvány következtében kibontakozó globális válság erős és ellenálló állapotban találta a magyar gazdaságot.
4. A Széll Kálmán Terv a következő évtized felzárkózási célkitűzéseihez is hasznos tapasztalatokat nyújt
Bár aktuálisan a pandémia-válság leküzdése jelenti az elsődleges feladatot a világgazdaság egészében, a fenntartható növekedési és felzárkózási célkitűzéseket csak úgy lehet majd elérni, ha a rendszerszintű átalakulásokra is választ adó strukturális reformok mellett továbbra is elköteleződnek a kormányzatok. A COVID-19 járvány példátlan kihívások sorát eredményezte a globálisan, amelyek egyúttal példátlan válaszokat is igényeltek a gazdasági élet minden szintjén.
A válság egészségügyi dimenziójának kezelésének kulcsa a védőoltások szélesebb körű elérhetősége, miközben a gazdasági élet újraindítására is fokozott figyelmet kell fordítani, nemcsak az aktuális kihívásokra válaszolva – közte a munkahelyek megőrzésével és visszaépítésével –, hanem a jövőt formáló beruházásokkal is.
Az aktuális előrejelzések alapján mind az országok, mind a szektorok között egyenlőtlen kilábalás várható, miközben továbbra is jelentősek a lefelé mutató kockázatok. Ennek okán a gazdaságpolitikai mozgásterek további célzott kihasználására lesz szükség, a költségvetések növekedésbarát konszolidációjának előkészítése mellett.
A magyar gazdaság kiinduló pozíciója az európai országok átlagához viszonyítva kedvezőbb, amit többek között a foglalkoztatási adatok vagy a 2020. évi növekedési adat is egyértelműen alátámaszt.
Miközben a gazdaságpolitika oldaláról döntő intézkedésekre került sor a makropénzügyi fundamentumok megőrzése érdekében, a kilábalási folyamatok dinamizálása és megerősítése, valamint a versenyképesség tartós növelése érdekében további célzott intézkedésekre is szükség lesz.
A Széll Kálmán Terv bebizonyította, hogy ha megfelelő időben és mennyiségben születnek meg a strukturális kihívásokra választ adó intézkedések, akkor azok a növekedési és hatékonysági korlátokat lebontva tartósan emelhetik egy gazdaság potenciális növekedését és ellenállóképességét.
Bár a magyar gazdaság a megelőző évtizedben a hazai gazdaságtörténetet tekintve egy példátlan hosszúságú felzárkózási periódust ért el, egyes európai országok példája alapján a dinamikát illetően még van tér az előrelépésre.
Ezen országok eredményei is azt bizonyítják, hogy a strukturális reformok melletti tartós elköteleződés a makropénzügyi egyensúly megőrzése mellett a fenntartható növekedés alapvető pillérét képezi. Napjainkban minden korábbinál több, a gazdaságok és társadalmak működését alapvetően befolyásoló strukturális transzformáció zajlik, nemcsak a pandémiához, hanem a geopolitikai kapcsolatok változásához, a digitalizációhoz vagy akár a klímaváltozás elleni programok előretöréséhez kapcsolódóan.
Ezen transzformációk pedig minden korábbinál jobban szükségessé teszik a strukturális reformok folytatását.
A közepes fejlettségi csapdából való kikerüléshez egyaránt szükség lesz egy közmegegyezésen alapuló felzárkózási vízióra, egy fejlesztési stratégiára és az ezt megalapozó akciótervekre.
Amennyiben ezek az évtized elején megszületnek, és a gazdasági szereplők széles körében fennmarad a versenyképesség erősítése iránti elkötelezettség, úgy az évtized végére a makrogazdasági és életminőségi mutatók még szélesebb körében kerülhet az éllovasok közé Magyarország.
A szerző a Program kidolgozásakor a Nemzetgazdasági Minisztérium főosztályvezetője, jelenleg a Nemzetközi Valutaalap igazgatósági tagja.
