A koronavírus járvány okozta gazdasági válság sikeres kezelése következtében jelenleg az a kérdés aktuális, hogy 2022-ben a költségvetési politika legfőbb prioritása továbbra is a gazdaság újraindítása legyen, vagy amennyiben a gazdaság hamar visszatér egy dinamikus növekedési pályára, akkor a kedvezőbb gazdasági növekedés révén keletkező többletbevételeket indokolt-e az államháztartási egyensúly nagyobb léptékű javítására fordítani.
Ma még ez a kérdés – többek között az uniós források beérkezése időpontjának bizonytalansága miatt – nem eldönthető.
Éppen ezért a költségvetési politikában a reziliencia növelésnek szükségessége kell, hogy előtérbe kerüljön, amelynek eredményeképpen bővül a kormányzat mozgástere, hogy a helyzettől függően a gazdaság élénkítésének, vagy az egyensúly javításának adjon prioritást. Mindkét esetben azonban alapvető feltétel az államadósság-szabály betartása, és az, hogy az állami intézkedések a növekedés minőségi feltételeire fókuszáljanak.
Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) törvényi felhatalmazása alapján nemcsak ellenőrzéseket végez, hanem feladatköréhez kapcsolódóan elemzéseket is készít. Elemzései többnyire egy hosszabb időszakot fognak át.
A COVID járvány gazdasági hatásainak kezelése azonban gyors intézkedéseket igényel, és ezek megalapozásához rövidebb távra összpontosító elemzésekre is szükség van.
Ezért az ÁSZ a közeljövő alternatív megoldásaira fókuszáló helyzetfeltáró értékeléseket is készít, amelyek az Alaptörvényben rögzített közpénzügyi elvek megvalósulásának a nézőpontjából vetik össze a kínálkozó lehetőségeket.
Az Alaptörvényben meghatározott adósságszabály az államadósság és a GDP hányadosának, az ún. államadósság-mutatónak a folyamatos csökkentésének a kötelezettségét írja elő, így a helyzetfeltáró értékelés kitér az államadósság és a GDP alakulására ható tényezőkre egyaránt.
Magyarország sikeresen kezelte a COVID járvány okozta gazdasági sokkot. A GDP reálértéken öt százalékkal mérséklődött, de ez nemzetközi összehasonlításban jó eredménynek tekinthető.
A nagyobb arányú visszaesést elsősorban a hitelmoratórium bevezetésével, és tovagyűrűző hatásai megfelelő monetáris politikai kezelésével, valamint azáltal lehetett elkerülni, hogy a költségvetési politika célzott támogatásokkal egyrészt segítette a gazdaság szereplőinek alkalmazkodását, másrészt jelentős többletkiadásaival nagymértékben pótolta a vállalkozások és a lakosság kieső keresletét.
Ennek következtében a kormányzati szektor uniós módszertan szerint számított hiánya a GDP 8 százalékát is meghaladta, az államadósság pedig a GDP 80 százaléka fölé emelkedett.
A megugró államadósságot azonban döntő hányadban hazai megtakarításokból lehetett finanszírozni. Következésképpen a járvány bénító hatásainak elmúltával (sajnos az újabb hullámok miatt a járvány elmúltáról még nem beszélhetünk) az ország kettős kihívás előtt áll: újra dinamizálni kell a gazdaságot, és helyre kell állítani a megbomlott államháztartási egyensúlyt.
A fenti két feladatot nem célszerű egymással szembe állítani.
Egyfelől azért nem, mert a gazdaság növekedése hozzájárul a költségvetési egyensúly javulásához is, másfelől azért nem, mert a gazdaság számos területén a dinamizálódás költségvetési kiadásokkal (bevételről való lemondással) járó gazdaságösztönző intézkedések nélkül is megtörténik.
Gyors helyreállásra elsősorban azokon a területeken számíthatunk, amelyeken a magyar gazdaság a járványt megelőzően is kimagaslóan eredményes volt, és ahol a válságkezelés az átlagosnál sikeresebb volt.
Ezeken a területeken olyan állami beavatkozás célszerű, amely nem a helyreállítás mennyiségét növeli, hanem annak minőségét javítja, azaz ahhoz járul hozzá, hogy a gazdaság újraindulása korszerűbb, versenyképesebb, fenntartható gazdasági szerkezetben menjen végbe. Az egyik ilyen terület a foglalkoztatás, a másik a beruházások.
Foglalkoztatás
Magyarországon 2018-2019-re lényegében megvalósult a teljes foglalkoztatás, a munkaerőhiány vált általánossá, a munkanélküliségi ráta 2019-re 3,5 százalék alá csökkent, a megmaradt munkanélküliség mögött alapvetően szerkezeti okok (a munkaerő-kínálat és kereslet területi, képzettségi stb. jellemzőinek eltérései) húzódtak meg.
A COVID járvány miatti korlátozó intézkedések hatására 2020. II. negyedévének végén a foglalkoztatottak száma mintegy 100 ezer fővel maradt el a 2019. júniusi adathoz képest. A munkanélküliségi ráta 2020. júniusában 5 százalékkal tetőzött, 2020. III. negyedévétől kezdve azonban a munkaerőpiaci helyzet ismét javult, nem kis részben a kormányzati intézkedések következtében.
2021. júniusában a foglalkoztatottak száma már meghaladta a 2019-es létszámot, a munkanélküliségi ráta pedig 2021. májusára 4 százalék alá csökkent. 2021. júniusban a 74,1%-os foglalkoztatási ráta az egy évvel korábbinál 2,5 százalékponttal magasabb volt.
A foglalkoztatás tehát az egyik olyan terület, ahol nem általában van szükség új munkahelyek létrehozását ösztönző intézkedésekre, hanem célzott intézkedések célszerűek annak érdekében, hogy a foglalkoztatás szerkezete korszerűsödjön, és ehhez a munkavállalók és a munkaerőpiacra belépők alkalmazkodni tudjanak. A munkát keresők foglalkoztathatóságának javításához a munkaerőpiacon hasznosítható tudás átadására van szükség.
Ezen belül kiemelt feladat a nem dolgozó és nem tanuló fiatalok arányának a csökkentése.
Ez az a mutató, amelynek tekintetében Magyarország 2016 óta nem ért el érdemi javulást (a mutató értéke 2016 és 2019 között 11 százalékon stagnált).
A fiatalok e csoportjának potenciális utánpótlását megnövelte a COVID járvány is, amely alatt a digitális oktatás az iskolások leghátrányosabb rétegei számára tudta legkevésbé pótolni a jelenléti képzést.
A másik megfontolandó, ésszerű állami intézkedési irány annak elősegítése, hogy munkavállalók a digitális gazdaság kihívásainak meg tudjanak felelni, mivel a felgyorsuló digitalizációs folyamatokhoz sokan nem tudnak segítség nélkül alkalmazkodni.
A kialakuló munkaerőhiánynak jelentős bérfelhajtó hatása lesz.
Így önmagában a bruttó bérek növelését nem célszerű ösztönözni.
A termelékenység emelkedésénél nagyobb bérnövekedés ösztönzése inflációs hatásai mellett az államot is – saját alkalmazottai tekintetében – olyan bérversenyre késztetné, amelynek a költségvetési fedezetét fenntartható módon nem lehetne biztosítani. A béreknek a termelékenység emelkedését meghaladó növeléséből eredő inflációs nyomás megelőzése a gazdaságpolitikának is feladata.
Ha a gazdaság dinamizálása a vásárlőerő bővítését indokolja, akkor a bruttó bérek növelésének ösztönzése helyett inkább a nettó keresetek emelésének lehetőségét lenne célszerű mérlegelni a személyi jövedelemadó további mérséklése révén. A minimálbér jelentősebb emelése viszont racionális lépés, mivel a legalacsonyabb bérek növekedése mellett hozzájárul a gazdaság kifehéredéséhez, és magasabb hatékonysági követelményt állít a foglalkoztatással szemben.
Beruházások
A beruházások a magyar gazdaságban 2017. és 2019. között rendkívül dinamikusan növekedtek. 2020-ban azonban mind a vállalkozások, mind a költségvetési szervek beruházásai jelentősen visszaestek.
Ennek ellenére a beruházási hányad 2020-ban is megközelítette a GDP 28 százalékát. E beruházási hányad tartós fennmaradása a gazdasági növekedés fontos tényezője, feltéve, hogy a beruházások a gazdaság korszerűsítését és versenyképességét fenntartható módon szolgálják.
Az állam részben saját beruházásai, részben más szereplők fejlesztéseinek ösztönzése révén vesz részt ebben a folyamatban.
A fejlesztések finanszírozásában igen jelentős szerep jutott az Európai Unió által nyújtott forrásoknak. Ezek megelőlegezésével az állam fel tudta gyorsítani a fejlesztések végrehajtását. A megelőlegezés átmenetileg növelte az államadósságot, de a megelőlegezett összeget sem a hiánymutató, sem az adósságszabály kiszámításánál nem kellett figyelembe venni.
A vállalati beruházások járvány miatti drasztikus visszaesésének időszakában ésszerű alternatíva volt azokat más szektorok (állam, háztartások, non-profit szféra) beruházásainak elősegítésével legalább részben pótolni.
A piaci alapú beruházások ismételt gyors felfutása esetén azonban a beruházási erőforrások piacain túlkereslet alakulhat ki, amely a beruházások elhúzódását, megdrágulását és – az amúgy is magas – importhányadának további emelkedését okozza.
A következő hónapok egyik nagy kérdése ezért az, hogy az államon kívüli szereplők beruházási aktivitása milyen gyorsan emelkedik.
Dinamikus emelkedés esetén célszerű az állam beruházási és beruházás ösztönzési aktivitását visszafogni. Ennek egyik eszköze, hogy az állam kevesebb beruházást indít el, a másik eszköze pedig az, hogy kisebb mértékben előlegezi meg a többi szektorok beruházásának támogatását.
E két eszköz révén nemcsak a túlfűtöttség, és az ennek nyomán bekövetkező egyensúlyi zavarok előzhetőek meg, hanem az így keletkező költségvetési megtakarítások hozzájárulnának az államháztartási egyensúly gyorsabb helyreállításához is.
Az állami beruházások esetében kézenfekvő megoldás bizonyos beruházások elindításának a feltételhez kötése, azaz a beruházások csak akkor kezdődnének meg, ha azok nem veszélyeztetik sem a beruházási piac egyensúlyát, sem pedig a kitűzött költségvetési célok elérését. A 2022. évi költségvetés előirányoz egy Beruházási Alapot, amely elvileg alkalmas lenne e tartalékolási funkció betöltésére is.
A beruházási támogatások megelőzését, mint a fejlesztések felgyorsításának eszközét a jövőben is ésszerű megtartani, racionális szigorításokkal azonban mérsékelhető az államadósságot – átmenetileg – növelő hatásuk. Például az előlegek kifizetését szorosabban össze lehetne kapcsolni a beruházás előkészítettségével, és annak minőségével.
Az egyes uniós források megítélésének késleltetése az uniós intézmények részéről azonban új helyzetet teremt e források megelőlegezése tekintetében.
Az uniós forrásokkal kapcsolatos bizonytalanság
2013 és 2019 között a gazdaság dinamizálásának fontos eszköze volt az uniós források megelőlegezése a hazai költségvetésből, mivel ezáltal a fejlesztések hamarább és akadályoktól mentesebben valósulhattak meg. Kézenfekvő volt ezért, hogy a megelőlegezést a 2021. évi költségvetési törvény, illetve annak a módosítása, valamint a 2022. évi költségvetési törvény is tartalmazza.
Az uniós intézmények politikai nyomásgyakorlása miatt azonban bizonytalanná vált, hogy még ebben az évben megszületik-e a megállapodás a Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszköz Magyarországot megillető részének a felhasználásáról.
Amíg ez a megállapodás nem jön létre, addig megelőlegezésről nem beszélhetünk, hanem uniós források terhére tervezett fejlesztésekhez nyújtott költségvetési támogatások teljes mértékben hazai kiadásnak minősülnek, és növelik a költségvetési hiányt és az államadósságot.
Ezt a többletterhet azonban Magyarországnak célszerű vállalnia. (Az erről szóló kormányhatározat már megszületett.) Egyrészt azért, mert a magyar Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervben előirányzott programok végrehajtása növeli Magyarország versenyképességét, korszerűsíti a magyar gazdaságot. Másfelől, ha a megállapodás jövőre megszületik, akkor nincs elvi akadálya annak, hogy a megállapodásnak megfelelő, de még a megállapodás aláírása előtt indított programoknak nyújtott hazai támogatást utólag az uniós forrás terhére számolják el.
A megállapodás aláírását követően Magyarország az igényelt összeg 13 százalékát előlegként megkapja az Uniótól. Ezt a bevételt (326 milliárd forintot) a 2021. évi költségvetés módosítása előirányozta. A törvénymódosítás kiadásként 450 milliárd forintot tervezett a magyar Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervben szereplő fejlesztések 2021. évi támogatására.
Ha ez az összeg a megállapodás ez évi megszületésének elmaradása esetén felhasználásra kerül, akkor a kormányzati szektor uniós módszertan szerint számított hiánya 450 Mrd forinttal emelkedik, a központi költségvetés pénzforgalmi hiánya és a tényleges államadósság pedig az elmaradt bevétel összegével, azaz 326 Mrd forinttal nő.
Ez a növekedés meghaladja azt a mértéket (az ÁSZ számítása szerint a 200 milliárd forintot), amely mellett – a kormányzat által prognosztizált GDP esetén – államadósság-szabály 2021-ben teljesülne. Ugyanakkor az újabb előrejelzések szerint a nominális GDP meghaladja majd a 2021. évi költségvetés módosításakor alapul vett kormányzati prognózis szerinti értéket, amely esetben az államadósság 326 milliárd forintos növekedése mellett is javulhat 2021-ben 2020-hoz képest az államadósság/GDP mutató.
A Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervben szereplő, a magyar gazdaság korszerűsítéséhez ténylegesen szükséges (pl. a digitalizációt, a klímavédelmet és a versenyképességet egyaránt szolgáló) fejlesztéseket nem célszerű halasztani, mivel azokhoz nyújtott költségvetési támogatást az Unió előbb vagy utóbb megtéríti.
Ugyanakkor az államadósság-szabály biztonságos teljesítése érdekében más kiadásokat célszerű lenne későbbre halasztani vagy feltételhez kötni.
(A hiánynak a megállapodás elmaradása miatti növekedése nem jelent törvényességi problémát, mivel a hiány mértékére vonatkozó korlátot mind az Unió, mind a magyar Országgyűlés felfüggesztette 2021. évre is.)
A 2022. évi költségvetés a „Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszköz” soron 450 Mrd forint kiadást irányoz elő, bevétellel viszont nem számol. Következésképpen, ha 2022. év végéig sem születne megállapodás, de a fejlesztésekre az előirányzott támogatások kifizetésre kerülnének, akkor 450 Mrd forinttal növekedne az uniós módszertan szerint számított hiány, valamint az államadósság-mutató számlálója.
Ez az összeg is felette van annak a mértéknek (az ÁSZ számítása szerint 262 milliárd forintnak), amely mellett a prognosztizált GDP-vel számolva az államadósság-szabály teljesül.
Ez egy olyan negatív kockázati tényező, amelynek a bekövetkezése esetén a 2022. évi költségvetési törvényben előirányzott hiánycél teljesítése is komoly erőfeszítéseket igényelne. Vannak azonban a költségvetési hiány alakulását befolyásoló pozitív kockázatok is.
A 2022. évi költségvetési folyamatokat érintő pozitív kockázatok
A 2022. évi költségvetési törvény módosítása nyilván nem aktuális. A 2021. I-VII. havi költségvetési folyamatok elemzéséből viszont az látszik, hogy – hacsak súlyos negatív események nem következnek be – a költségvetés adóbevételei összességében legalább 5 százalékkal meghaladják a tervezett mértéket.
Ezáltal a 2022. évi költségvetés tényleges bázisszámai is emelkednek, ami – minden mást változatlannak tekintve – több mint 600 Mrd forintos bevételi többletet jelentene 2022. évben.
Következésképpen már most felmerül a kérdés, hogy ezt a várható, de ma még bizonytalan többletet célszerű-e az államháztartási egyensúly javítására használni fel, vagy pedig ennek a terhére újabb 2022. évi kötelezettségvállalások tervezhetőek.
A kormányzati beruházások esetleges visszafogásáról is célszerű még 2021-ben dönteni, mivel ha a beruházások 2021-ben vagy 2022 elején ténylegesen megkezdődnek, akkor azok leállítása vagy lassabb megvalósítása költségtöbbletet eredményez.
Tisztán szakmai érveket megfontolva azt mondhatjuk, hogy
ha a magyar gazdaság dinamikus növekedése 2021-ben beindul, akkor általános, keresletet ösztönző fiskális intézkedésekre 2022-ben nem lesz szükség, sőt a belföldi fogyasztás és beruházás túlzott támogatása a külső egyensúly romlásához, és ezen keresztül a GDP mérsékeltebb növekedéséhez vezet.
A döntésnél nem hagyható figyelmen kívül, hogy a GDP 80 százaléka körüli államadósság, amelyet jelentős arányban még mindig külföldi befektetők finanszíroznak, komoly sérülékenységet jelent Magyarország számára, különösen egy részben ellenséges külső környezet esetén.
A sérülékenység egyrészt az államadósság finanszírozásának megnehezüléséhez, megdrágulásához vezethet, másrészt a gazdasági önrendelkezés korlátozásához. A sérülékenység mérséklése az államadósság-mutató nagyobb léptékű (évi 1,5-2 százalékpontos) javulását tenné szükségessé.
Minimumkövetelményként az fogalmazható meg, hogy az államadósság növekedése ne járjon együtt a külső finanszírozás iránti igény emelkedésével.
Ez is összefügg a gazdaság újraindulásának dinamizmusával. Ha ugyanis az vállalkozások és a lakosság növelik beruházásaikat, akkor – változatlan jövedelmet feltételezve – mérséklődnek a megtakarításaik és kevésbé tudnak az államadósság finanszírozásában részt vállalni.
Így ésszerű követelmény, hogy a gazdaság prognosztizáltnál gyorsabb növekedése esetén az állam adóssága kevésbé nőjön, és a többletbevételeknek legalább egy részét az egyensúly javítására fordítsa.
Ma még nem ítélhető meg pontosan, hogy a gazdaság újraindulása mennyire zökkenőmentes.
Például 2021. I. negyedévében még mindig csökkentek a vállalati beruházások, néhány területen hiánycikkek hátráltatják a termelést, egyes szolgáltatások esetében még érezhető a járvány keresletet korlátozó hatása.
A II. negyedévi kiugró növekedési adatokból sem lehet megbízható következtetéseket levonni, hiszen azok egy mély hullámvölgyhöz képesti emelkedést mutatnak. Ebben a helyzetben a gazdasági folyamatok szinte naprakész monitorozására van szükség a következő hónapokban, amely alapján lesz majd megítélhető, hogy a gazdaság nagy részében beindultak-e a spontán növekedési folyamatok, és ha igen, akkor célszerű elkerülni a gazdaság túlfűtöttségét eredményező állami intézkedéseket.
Domokos László, az Állami Számvevőszék elnöke - Pulay Gyula, az Állami Számvevőszék igazgatója
