Az afgán "újjáépítés" példái: maffiaszerűen lopták ki a segélyeket az országból

Rossz megközelítés – vagy a megközelítés hiánya?

2011. szeptember 11-e után az USA azzal a céllal vonult be a tálibok által irányított Afganisztánba, hogy megtisztítsa az országot a területén tevékenykedő terrorszervezetektől, valamint garantálja, hogy a jövőben ilyen tragikus esemény ne fordulhasson elő többet. Az amerikai és NATO szövetséges csapatok az Északi Szövetséggel – Afganisztán északi részén, a Pandzsír-völgyben állomásozó ellenálló erők – együttműködve már az év végére visszaszorították a tálibokat, valamint a védelmük alatt álló – a terrorcselekményekért felelős – al-Kaidát.

Mivel Afganisztánt ekkor már több, mint húsz éve polgárháború sújtotta, így az országban katasztrofális állapotok uralkodtak, mind infrastrukturális, egészségügyi, társadalmi és gazdasági szinten. Ekkor az amerikai vezetés előtt két járható út rajzolódott ki:

• az egyik, miszerint nem kezdenek nemzetépítésbe és a legalapvetőbb és költséghatékony módszereket választják, élelmiszer- és gyógyszersegélyek, oktatási programok formájában.
• A másik út az ország teljes – kormányzati, biztonsági, infrastrukturális, gazdasági – újjáépítése volt.

Az amerikai politika megosztott volt a kérdésben, nem született konszenzus arról, hogy mit és hogyan kéne csinálni.

Rossz projektekre irdatlan összegek

Mivel a Bush-adminisztráció idegenkedett a nemzetépítés gondolatától, így eleinte kevés erőforrással, alulfinanszírozottan indultak el a projektek. Ebben az időszakban alakult ki aztán az a stratégia, ami alapvetően határozta meg a későbbi újraépítési gyakorlatot. Mivel közeledtek az amerikai és afgán választások is, ezért 2002 végétől egyre több pénzt és erőforrást fektettek olyan projektekbe, melyektől gyors eredményeket vártak.

Ilyen volt például az afgán körgyűrű megépítése, ami Afganisztán nagyobb városait – többek között Kabult, Kandahárt, Herát városát – volt hivatott összekötni. Mivel az ilyen jellegű fejlesztések rengeteg pénzbe kerülnek –

a körgyűrűre közel 300 millió dollár ment el, azonban nem lett befejezve, állapota folyamatosan romlik – így más projektektől vonták meg a támogatást.

Ezzel szemben – ahogy az afganisztáni újjáépítés költségeinek felülvizsgálásáért felelős főfelügyelő (SIGAR), John F. Sopko is említi 2021. augusztusi, utolsó jelentésében – már a kezdetektől az olyan beruházásokat kellett volna támogatni, melyek hosszútávon tartósabb eredményeket produkálnak, például a kapacitásbővítést.

A főfelügyelő jelentése szerint 2008 óta 7,8 milliárd dollárt költöttek el oktatási, közbiztonsági és infrastrukturális beruházásokra, melyeknek 31% – azaz 2,4 milliárd dollárnyi – nincs kihasználva, nem rendeltetésszerűen van használva, vagy teljesen elhagyatott. Mindössze 343,2 millió dollárnyi beruházás lett megfelelően karbantartva és használva.

Segélyfüggőség jó elosztó rendszer nélkül

Emellett még egy nagyon fontos tényezőt nem vett figyelembe az amerikai vezetés. Afganisztán egy nagyon törékeny, polgárháború sújtotta ország volt, melynek nem volt alapvető intézményi struktúrája. Ennek következtében a rengeteg segély, mely az országba áramlott nagyon hamar kontraproduktívvá tudta tenni az egész folyamatot.

Az ilyen államok esetében figyelembe kell venni a támogatás felvevő kapacitást. Ez a nemzetközi segélyek mennyiségének olyan határa, amit egy ország képes befogadni anélkül, hogy ez szociális, politikai vagy gazdasági károkat tegyen.

Ez a határ a segélyezett állam GDP-jéhez mérten 15-45% közé esik, attól függően, hogy mennyire rossz a helyzet alapvetően az országban. 2004-től az USA segélyeinek aránya elérte a 45%-ot, az elkövetkezendő években pedig 100% fölé is emelkedett néhány esetben. 45% alá 2014-től esett vissza, amikor az USA katonai létszáma csökkentése mellett a támogatások mennyiségét is visszafogta.

Az ilyen nagyszabású segélyezés függővé teszi az ország gazdaságát a külföldi támogatásoktól, valamint a korrupció melegágyaként is szolgál.

Afganisztán esetében mindkét jelenségről beszélhetünk.

Az újjáépítés legfőbb ellensége: a korrupció

Az amerikai vezetés egyik alapvető hibája volt, hogy nem tudta – vagy nem akarta – megérteni az afgán társadalom struktúráját, ezáltal nem tudta megfelelő kontextusba helyezni az újjáépítés folyamatát. A polgárháborús évtizedek alatt az afgán társadalomban kialakult egy hadurakból, helyi „erős emberekből” álló politikai patronázs hálózat, mely működésének az alapját képezte a korrupció.

Később ezekből a szereplőkből lettek aztán kormánytagok, kormányzók és ők intézték – helyi vállalatokon keresztül – az újjáépítéssel kapcsolatos beruházások kivitelezését. Az amerikai vezetés az afganisztáni háború kezdetekor ezeknek a haduraknak a segítségével volt képes legyőzni a tálibokat, ezért – szintén a rövid távú célok miatt – hozzájuk kötötték magukat, legitimálták hatalmukat és politikailag, valamint pénzügyileg támogatták őket.

A terrorizmus elleni harc alapvető problémája – nem csak az USA esetében –, hogy a nyugati hatalmak különbséget tesznek az érdekeik szerint „jó” és „rossz” helyi vezetők között és hajlamosak az érdekeiket kiszolgáló vezéreknek bármit elnézni.

Ugyanez megfigyelhető például Etiópiában Abdi Ahmed esetében, valamint Afganisztánban is ez volt a helyzet Rashid Dostum, vagy éppen Mohammed Qasim Fahim Khan vonatkozásában.

Az afgán kormány maffiaszerűen működött, a kormánytisztviselők sokszor komoly bűntényeket követtek el – ilyen volt például a Kabul Bank botrány esete,

melyben több politikai és üzleti vezető is érintett volt, köztük az akkori afgán elnök, Hamid Karzai testvére –, melyekért aztán nem lettek felelősségre vonva.

A kormány korruptsága és a politikai patronázs hálózat miatt a támogatások egy része a táliboknál kötött ki. Gerth Berthold – törvényszéki könyvelő, 2010-2012 között dolgozott Afganisztánban egy katonai munkacsoport részeként – állítása szerint átvizsgált 3000, 106 milliárd dollár értékű, a védelmi minisztérium által lefolytatott beruházást.

A vizsgálat eredményei szerint a pénz kb. 40%-a felkelőknél, bűnözőknél és korrupt afgán tisztviselőknél kötött ki.

Az afgán hadsereg kiképzésére és modernizálására ment el az újjáépítési kiadások legjelentősebb hányada, nem meglepő, hogy itt is találunk nagyon érdekes és sokszor érthetetlen beruházásokat.

64K – katonai főhadiszállás

A 64 ezer négyzetméteres katona főhadiszállást a 2010-es, Obama által elrendelt katonai létszám növelés – 30 ezerről 100 ezerre – miatt, egy nagyobb beruházás részeként kezdték el építeni. Annak ellenére, hogy 3 katonai vezető is elutasította a projektet – mivel a tervek szerint jóval későbbre lett volna kész, mint hogy a katonák elkezdik kivonulásukat, – senki nem állította le a beruházást.

Az indok az újjáépítési folyamat alapvető problémájában keresendő: senki nem akart eltörölni egy olyan projektet, melyre a Kongresszus már oda adta a pénzt.

Rengeteg beruházásnál volt megfigyelhető, hogy az amerikai intézményeket – USAID, a védelmi- és külügyi minisztérium, valamint a Kongresszus – nem az eredmények érdekelték, hanem az elköltött pénz mennyisége. Megfordítva: akkor volt sikeres egy projekt, ha minél több pénzt fektettek bele. A létesítmény végül 2013-ra készült el, 25 millió dollárból és azóta sem használta senki.

G-222 katonai teherszállító gépek beszerzése

2008-ban, 549 millió dolláros beruházás keretein belül szerették volna korszerűsíteni az afgán légierőt, ezért az amerikaiak húsz darab, olasz gyártású G-222 katonai teherszállító gépet vásároltak az Alenia North America cégtől. A gépek rossz állapotban érkeztek meg, teljesen használhatatlanok voltak, késedelmek voltak a tartalék alkatrészek szállításakor.

A gépekkel még felszállni sem bírtak se az afgán, se az amerikai katonák és csak a szerencsének köszönhetően nem vesztette életét senki a próbálkozások közben.

A légierőt a beszerzés előtt figyelmeztették az Alenia cég megbízhatatlanságára, azonban ennek ellenére sem álltak el a beruházástól. A gépeket végül 2014-ben pusztították el, a maradványokat 40,257 dollár értékben tudták fémhulladékként értékesíteni.

Az afgán hadsereg új egyenruhája

2007-ben a Pentagon 28 millió dollárt költött olyan álcamintára, amely erdős területeken alkalmazható, ezt az afgán haderőnek szánták volna felszerelésük korszerűsítésére.

Afganisztán nagy része azonban alapvetően sivatagos pusztákból és kopár hegyvidékekből áll, ahol az ilyen jellegű álca hasznavehetetlen.

Az amerikai hadseregnek ezenfelül volt ilyen terepen alkalmazható egyenruhája, melyet már nem használtak az amerikai katonák, így kevesebb költséggel, akár ingyen is meg lehetett volna oldani az afgán haderő felszerelését.

Az ellenőrzés és értékelés hiánya

A három sikertelen beruházás miatt senki nem lett felelősségre vonva, ennek kapcsán felmerül a korrupcióval szorosan összefüggő probléma: a projektek ellenőrzésének és értékelésének a hiánya. Mivel Bush-adminisztráció alapvetően nem kívánt nagyszabású nemzetépítési programba kezdeni, ezért eleinte nem csak a pénzügyi, hanem az emberi erőforrások is korlátozottan álltak rendelkezésre.

Az ellenőrzés és értékelés folyamata nagyon lényeges a nemzetközi segélyezési rendszerben.

Ennek kapcsán képesek megítélni a döntéshozók, hogy az egyes projektek, beruházások megfelelően mennek-e végbe, valamint elérték-e a kívánt eredményeket, és hanem, akkor miken buktak el, mik azok a pontok, amiken javítani kell, hogyan lehetne sikeresebbé tenni a programokat. Ennek hiányában a pénz csak ömlik az országba és a felhasználásáról nagyon kevés információ jut el a donor országokhoz.

Afganisztán esetében pontosan ez történt. A személyzet – és főleg az erre megfelelően képzett személyzet – hiánya és az afgán társadalom struktúrája, a fennálló korrupt rendszer miatt nagyon nehezen lehetett megbízható információkhoz jutni a projektek haladásával kapcsolatban. Az ellenőrzést megnehezítette a segélyek hatalmas mennyisége és az egyszerre futó projektek nagy száma is.

Fenntarthatatlan jogrendszer problémái

Az amerikai vezetés nemzetépítési programjának egyik fő prioritása a nyugati típusú jogrendszer és jogállam felépítése és fenntartása volt, erre 2003-2015 között több, mint 1 milliárd dollárt költöttek el.

Ez azonban számos ok miatt nem valósulhatott meg az országban.

- Egyrészt,

az afgán társadalom hagyományaival ellentétes az, hogy egy nyugati értelembe vett bíróság előtt intézzék hétköznapi vitás ügyeiket.

Ez a folyamat akár hónapokat is igénybe vehet, míg a megszokott, informális úton napokon belül ítélet születik és folytathatják mindennapi életüket.

- Másrészt a poszt-tálib időszak jogrendszerének kiépítése nagyrészt amerikai tanácsadó és jogászok által ment végbe, az afgán törvényalkotókat alig vonták be a folyamatokba.

Ennek köszönhetően sokszor olyan törvények születtek, melyek szembe mennek az afgán hagyományokkal és az afgán társadalom nagy része elítélte őket.

- Harmadrészt pedig az afganisztáni alkotmányozási folyamat körüli korrupció alapjában lehetetlenítette el a jogállam kialakulását. Egy névtelen amerikai tisztviselő szerint az afgán törzsi tanácsok képviselő „csomagokat” kaptak, ha a nyugati álláspontot támogatták – a nők jogait, emberi jogokat illetően – az alkotmányozás során.

Az afgánok első tapasztalatai a demokráciával mélyen pénzzel átitatottak voltak, innentől kezdve pedig nem elvárható, hogy egy korrupciótól mentes jogrendszer alakuljon ki az országban.

Tanulságok Afganisztánból

A sok hiba és elpazarolt dollármilliárdok ellenére sikerült pozitív változásokat is elérni az országban. Az írni-olvasni tudók aránya a kétezres évek elején 20% körüli volt, mára már több, mint 40%. Az ország GDP-je közel tízszeresére növekedett a 2001-es értékhez képest.

A legnagyobb előrelépést az oktatásban, egészségügyben és a nők jogait illetően sikerült elérni. Ezek az eredmények azonban mind veszélybe kerültek a Talibán hatalomátvételének köszönhetően.

Habár nem valószínű, hogy az USA a közeljövőben nagyobb szabású nemzetépítő projektbe kezd, azonban vannak országok – például Jemen, vagy Etiópia –, ahol szükség lehet majd rá. Fontos levonni a tanulságokat, amelyeket az afgán 20 év hátrahagyott.

• A legfontosabb egy jól működő stratégia kialakítása, amely nem az elköltött pénz mennyiségében méri a sikerességet, hanem az elért eredményekben.
• Elengedhetetlen az adott ország társadalmi struktúrájának és társadalmi viszonyainak tanulmányozása és megértése, és ezek alapján specifikusan alakítani az újjáépítés folyamatát.
• A beruházások és projektek ellenőrzésére és értékelésére megfelelő létszámú emberi erőforrás létesítése elősegítheti a segélyek hatékonyabb felhasználását és hozzájárulhat a korrupció kialakulásának megakadályozásához.

Az afganisztáni konfliktus nagyon sok emberéletet és erőforrást követelt, de rengeteg hasznos tapasztalatot és információt adott ahhoz, hogy a jövőben az USA és más hatalmak ne kövessék el ugyanezeket a hibákat, ha egy hasonló helyzetben lévő ország újjáépítésére kerül a sor.

A szerző a Külgazdasági és Külügyi Intézet gyakornoka.